我国政府投资工程管理方式建议

    我国目前政府投资工程管理方式的改革严重滞后，亟须加大改革力度。
    一、现行政府投资工程管理方式的弊病
    政府投资工程是指用政府财政性资金或政府融资进行投资建设的工程。政府投资工程管理方式是指对政府使用财政性资金和政府融资投资建设工程的组织实施方式。现行的政府投资工程管理方式的本质是计划经济体制下政府的政企、政事不分、高度集权和自我服务。其主要特征有：一是"投资、建设、监管、使用"多位一体。其中包括"投资、建设"或"建设、使用"两位一体及"投资、建设、使用"或"建设、监管、使用"三位-体的情况：二是工程建设管理政企职责交叉。许多工程建设管理者，既是政府派出的官员，又是项目的法定代表人，甚至是公司的"老总"。三是建设项目业主众多而分散。从中央部委到省、市、厅局再到地县级政府，层层设置，从政府部门的常设机构、临时机构到各个工程的项目法人，处处分布，政府工程项目业主成千上万。四是工程建设非专业化管理。项目主要管理人员多是临时抽调的政府官员，并非工程建设管理专业人员，许多人既不具备基本的工程建设知识与经验，也不了解国家有关政策法规和工程建设标准。
    二、政府投资工程管理方式的改革目标和基本思路
    (一)政府投资工程管理方式改革的目标
    政府投资工程管理方式的改革目标应当是，在我国初步建立起符合政府工程采购的国际惯例，符合我国国情，职责明确、权力制衡、依法行事、科学规范的政府投资工程建设管理制度和运行机制。实现政府工程的投资决策部门、资金拨付部门、建设实施机构、建筑市场监管机构、建设项目使用单位的各司其职和相互制衡;建立起非经营性的政府投资工程--首先是房屋建筑和市政基础设施工程相对集中的专业化管理机构：完善政府投资工程组织实施方式的法律法规和特殊合同条款，规范政府投资工程的投资行为和组织实施行为：发展政府投资工程所需要的项目管理、担保保险、建设监理、设计施工承包、工程维护维修等社会中介、承包企业群体。通过改革，杜绝政府投资工程投资决策和建设实施过程中的随意性及暗箱操作，提高政府工程投资效益和建设管理水平。
    (二)政府投资工程改革的基本思路和内容
    1、将政府投资工程的所有者权力和所有者代理人的权力分开，政企、政事分开、投资决策与决策执行分开、政府公共管理职能与项目业主职能分开。确立政府投资工程组织实施的代理者，使其承担起政府投资工程的业主的职能。
    2、将政府投资工程与非政府投资工程严格地区分开来，对两类工程实施不同的管理。依照市场经济中公共产品的管理理念管理政府投资工程;按照具有明确业主一相当于私人工程的管理理念管理非政府投资工程。强化对于政府投资工程管理的深度和细度，使政府投资工程严格按照确定的程序和规则进行。简化政府对非政府投资工程的管理，对这部分工程，随着产权制度的深化改革和不断完善，政府将只进行建筑市场秩序，建筑物安全、施工安全和环境、卫生等事关公众利益的建设事务的监管。
    3、对非经营性政府投资工程要设立集中采购机构，对政府投资工程的建设实施进行相对集中的专业化管理。将政府投资工程进一步区分为非经营性政府投资工程和经营性政府投资工程。非经营性政府投资工程是政府投资工程管理方式改革的重点，要逐步推行相对集中的专业化机构管理，首先在政府投资的房屋建筑和市政基础设施工程中推行，铁路、交通、水力等专业工程可参照试点，条件成熟时，可依照本专业的实际需要贯彻专业化集中采购的原则。所谓相对集中，是考虑建设工程的专业性、适宜管理规模、行政辖区等因素确定若干家专业化管理机构，但不宜过于分散。通过专业化的集中采购，改变目前千家万户做政府投资工程业主，各行各业、内行外行都自己搞建设的现状。
    4、对经营性政府投资工程实行政企分开前提下的项目法人责任制。经营性政府投资工程继续实行项目法人制，但必须实现政企的完全分开，政府官员不再做项目法人，也不能兼任项目法人。项目法人是建筑市场的主体之一，要遵守建筑市场管理的法律法规。项目法人要承担项目建设和项目经营的责任，经营性项目完全按照企业方式运做和考核。
    5、建立科学规范的政府投资工程建设实施的运行机制。要按照项目投资、工程建设、市场监管、工程使用机构分开，政府管理职能和代理政府事务性、技术性、专业性职能分开(承担政府事务性的组织包括受制于特殊的政府采购规则的竞争性组织)，投资决策、建设实施、工程使用相互配合和制约，权责明确的原则，规划政府投资工程的运行机制。提高投资决策的科学性和确定性，提高建设实施过程的规范性，提高政府投资工程的投资和使用效益。
    6、建立合理的政府投资工程的管理体制。政府投资工程的管理牵扯面宽，综合性强，要根据国务院现行的"三定"方案，将改革内容融汇其中，建立政府投资工程合理的管理体制。政府的计划部门负责政府投资工程的建设规模和投资方向，财政部门负责资金筹措、拨付和资金使用监督，建设部门负责政府投资工程的建设实施组织、建成工程的维护维修。各级人民代表大会负责审议投资重大事项并实行全面的监督。政府着重于制定规则，具体操作可以授权、委托、通过竞争选择有关事业和企业组织。
    建设工程的专业化集中采购机构由建设行政主管部门加以规范，中央地方分设。
    7、建立完善的政府投资工程管理规则。包括政府投资工程的立项、投资、发包、质量安全监督、竣工验收、保修、使用维护等建设维护的全过程的程序、各个环节，各项事务都做到有法可依。使政府投资工程的建设管理程序化、规范化，依法进行，杜绝随意性和人为因素。
    三、政府投资工程管理方式改革的主要措施
    (一)成立工务局，负责政府投资的非经营性房屋及城市基础设施工程的建设管理
    对于非经营性的政府投资工程，包括党政机关、公检法司的政权设施项目、教育卫生项目、城市道路、桥梁、斜坡、广场、环境等基础设施项目、公众福利性和社会公益性项目，设立专门的政府投资工程管理机构--工务局，代表政府统一组织建设，工程项目竣工验收后，移交有关部门使用或管理。尽快结束千家万户搞基建的状况。
    (二)明确工务局的性质和职责
    1、工务局是政府指定的专业性的政府投资工程集中采购机构，其属性应是非赢利事业法人。政府投资工程达到一定规模的省、地市、一些县都应成立工务局。由于工务局所使用的投资本身就来源于国家税收，故不再纳税。其编制数由各级政府自行决定。各级政府建立建筑工务局后。应相应取消相关部门中设立的基建处室。
    2、工务局的任务是执行中央或地方政府有关政府投资工程的组织实施指令，对政府投资工程的建设实施全面负责。工务局承接工程范围应为各级政府除水利、农业、交通、铁路外的全部政府投资工程项目，机构不具有政府的任何宏观管理职能。在工程项目和投资规模确定后，工务局执行组织实施的指令，展开各项建设组织工作，包括：投资及成本控制、进度及工期控制、质量及安全控制、合同管理、竣工验收以及其它项目管理工作，有条件的地区还可以将建筑工务局的业务范围扩大至建筑物的维修保养管理。在工务局的工程建设管理中应注意充分发挥社会中介组织及承包企业体系的作用。
    3、工务局的人员构成应当主要是工程技术管理人员。工务局是政府指定的完成政府工程的技术性组织，其人员主要应是工程概预算编制、招投标管理安全控制、合同管理、设计施工技术管理人员。
    4、工务局的监督制约机制。工务局只是确定规模、功能、投资的建设工程组织实施机构，发包、改变设计、工程质量保障、支付工程款等所有的活动都要严格按照规则办事。工务局必须接受政府对于工程建设的统一管理，遵行现行建筑市场管理的法律法规，尤其是建设程序、招标投标规则、质量安全管理法规及政府投资工程的专门规则。同时还要接受财政、建设、纪律检查的审计监督。
    (三)在政府投资工程预算中设建设管理费，集中用于工务局的建设管理活动
    工务局属非营利单位，所需费用一般可从两个途径解决：第一、由项目投资中的建设单位管理费支付;第二、在政府预算中解决。两种途径各有利弊，各地可根据本地的操作可能性加以选择。
    (四)调整完善政府投资工程建设实施过程的部门制衡机制
    本着政府投资工程要实现建投分开、建管分开、建用分开的原则，由使用单位提出工程的使用功能要求，财政、计划部门提出建设规模和建设资金预算意见，财政、计划部门在可行性研究、确定项目投资规模时，建筑工务局可作为工程管理专家这样的技术性单位参与。重大项目由全国或地方人大做出建设与否的决策。项目确定后，财政部门着重于政府投资工程的投资计划、资金拨付、资金使用监督;建设部门负责建筑市场的管理，建筑工务局负责项目的建设实施。财政部门根据工务局的建设进度签证，按进度将工程款直接拨付各类工程承包单位。在工程建设实施过程中，应尊重使用单位的意见，在项目的设计审定以及工程竣工验收这两个环节，必须经过使用单位的对于使用功能的审查。
    (五)政企分开，责任明确，项目法人负责经营性政府投资工程的建设管理
    对经营性政府投资工程如供水、供电、供暖、排污、机场、道路、桥梁等基础设施和基础产业以及公共企业，采用项目法人责任制，可由政府有关专业部门按资金来源不同分别依据《中华人民共和国公司法》设立有限责任公司(含国有独资公司)和股份有限公司，由项目法人充当项目业主，自己担负起项目法人在项目策划、资金筹措、生产经营、债务偿还、资产保值增值，包括建设管理等方面的功能。项目法人不能由同时具有政府公务员身份的人员担任或兼任。
    对经营性的政府投资工程，其公共支出的供给方式应该实行以市场为主，政府资助为辅的原则。可采用"融资一设计一建设一经营一移交"一体化、政府授予私人企业特许经营权等投融资建设方式，扩大经营性政府投资工程的规模，提高投资建设效益，更好地满足社会公众的需求。
    (六)经营性建设项目宜由建设法人委托竞争性工程建设组织进行建设，同时，也不排除委托工务局进行建设管理经营性建设项目在工程的建设方式上，可以更多地选择"代建制"的方式，即充分利用工程管理市场，委托造价咨询公司、工程建设项目管理公司、建设监理公司等社会专业化的工程管理组织承担相关工作，最大可能地提高建设和管理水平，同时项目法人也可以委托工务局代为管理。
    (七)完善政府投资工程的管理体制
    包括投资、建设、使用在内的政府投资工程的统筹管理，由国家计划、建设、财政行政主管部门成立一个协调组织统管。政府投资工程的建设实施由建设行政主管部门统一管理，各专业部门分工负责。建设行政主管部门主要负责政府有关房屋建筑工程及市政基础设施的建设。国务院建设行政主管部门负责中央政府投资的建设，省一级政府投资管理机构管理省及以下地方人民政府的政府投资工程。
    (八)建立简捷可行的政府投资工程承包准入制度
    鉴于政府投资工程对社会投资工程的影响和示范作用，为发挥政府采购对于企业优胜劣汰的促进作用及保护中小企业、弱势群体的公益作用，要在现有承包商资质管理的基础上，确定有资格承包政府投资工程的企业和组织的管理制度，其基本原则是倾向于信誉业绩、质量安全记录良好的承包企业和技术精、专业化程度高、带动就业的中小承包企业。也可以考虑建立政府投资工程认可承包商名册。
    (九)建立完善政府投资工程决策建设全过程的监督机制
    1、加强外部监督，防止组织舞弊。根据发达国家的经验，经常和及时的审计是防止组织舞弊的有效手段。结合中国的国情，除了加强财政和审计部门的工程审计以外，还可以发挥纪检、监察部门的作用，有效地进行监督。
    2、工务局及其他政府工程集中采购组织要建立严格的内部控制制度，防止个人舞弊。要在各个工作环节建立严格的内部管理制度和权力制衡机制，防止个人舞弊，同时借助于有效的内部控制制度明确责任，保证工作效率。
    3、加强对政府投资工程管理人员道德规范的教育和监管。在选拔和任用政府投资工程管理人员时，必须考虑其是否有清白的经历，以后除了不断地对其进行技能培训外，还要加强监督管理，同时，还要制定相应的行为准则或职业道德规范，规范其行为。
    四、配套改革
    (一)细化工程建设的前期研究，增强前期研究的确定性
    对于非经营性政府投资工程，在交政府或人大审定的前期研究中，对于工程的功能、规模、造价、主要设备选型、工期、质量、安全指标都要做到基本确定，一经政府或人大审定，即不得更改。对于需更改的特殊情况，要明确规定更改的条件和程序。切实解决钓鱼工程和由于规模、造价等前期工作的不确定性造成的营私舞弊问题，使各相关部门专注于各自职责范围的"事"。
    (二)建立、健全并逐步完善专门针对政府投资工程的法律法规
    《中华人民共和国政府采购法》已经按照国际惯例将工程采购列入政府采购法的管理范围，但由于工程与一般的商品有着明显不同的特点，工程采购要比一般的商品及服务采购具有较大的复杂性，因此有必要在《政府采购法》的基础上，制订更加详细的具有可操作性的政府投资工程管理细则，利用法律手段规范管理，尤其是采购程序必须公开透明，防止暗箱操作。另外，政府投资工程的立项、建设程序需要有法律法规专门加以规范;招标投标、合同、政府建设工程质量监督等也需要有针对政府投资工程的严格条款。
    (三)在政府投资工程中推行工程担保和工程保险制度
    由于政府投资的影响面大，事关政府形象和广大人民群众的切身利益，因此政府投资工程一定要保证工程质量和项目成功，不能承担较大的合同风险与工程风险。解决此类问题的最佳途径就是对政府投资工程中实行工程担保和工程保险制度，前者强调承包商必须提出履约保函，并将这一条列为政府投资工程承包市场的准入条件;后者则应在政府投资中单列工程保险费，以保障工程风险能通过保险公司转移以确保政府投资项目的成功。
    在推行工程担保保险的过程的开始阶段应重点推行投标担保、承包商履约担保和业主工程款支付担保，以及建筑职工意外伤害保险、勘察设计监理等专业化社会中介机构职业责任险和保修保险等，以保障政府投资工程建设的顺利实施。
    (四)政府投资工程要实行特殊的合同条件与造价管理机制
    由于政府投资主要是来源于政府税收即纳税人的钱，所以对政府投资工程必须采用相对于一般非政府投资工程严得多的合同条件和非常市场化的造价管理机制，包括：
    1、合同条件。应为政府投资工程编写特殊的施工合同条件，其中应强调政府投资工程的业主可根据承包商的表现，随时决定解除合同，同时还可以有特权在"为了政府利益时而中止合同"(当然要给承包商合理的补偿)。合同中也要指出在支付时的一些特殊程序，比如竣工结算时应接受财政与审计部门的审查，批准后方可支付。
    2、造价管理机制。应当按照批准的投资概算限额限制工程造价。在工程实施阶段，应强化市场定价原则。强化政府投资工程计价依据的管理。建立政府投资工程招标信息指定媒体。
    五、改革步骤
    (一)改革重点
    政府投资工程管理方式改革工作综合性强，难度大，任务繁重，要有效地完成改革任务，必须很好地选择改革步骤。改革要以非经营性政府投资工程为重点，以建立相对集中的非经营性政府投资工程组织实施机构一工务局为突破口，以建立政府投资工程管理规则为保障，以建立完善的政府投资工程管理体制和运行机制为最终目标，来展开政府投资工程管理方式的改革工作。建立相对集中的非经营性政府投资工程组织实施机构一工务局为突破口。一是建立工务局，实现政府投资工程管理的相对集中的专业化管理是政府投资工程管理方式改革的核心内容;二是国际国内都已经有了成功且成熟的经验;三是也是克服当前我国政府投资工程随意操作、暗箱交易、市场混乱、腐败多发突出问题的当务之急;四是建设行政主管部门已经做了大量的研究和试点的工作，具备了展开工作的基础。
    以建立政府投资工程管理规则为保障，是强调必须注重政府投资工程管理规则的建立，克服目前有些重要规则的空白状态，使政府投资工程管理切实能够依法办事。
    以建立完善的政府投资工程管理体制和运行机制为最终目标，是指最终政府投资工程的改革要牵动政府多个部门，改变现有政府投资工程的决策、建设程序，是一项综合性的改革，需要加强领导，统筹部署，逐步展开，配套完善。
    (二)改革阶段
    政府投资工程管理方式改革要完成的工作有：统一决策部门的认识，在一些地区进行建立工务局及其相关试点，取得经验：建立政府投资工程的管理运行规则;全面实施与国际惯例接轨的，规范有序的新的政府投资管理模式。
    各项改革工作大致可以划分为如下几个阶段：统一认识阶段：正视政府投资工程管理方式的问题，通过研究和宣传，统一中央政府有关决策部门的认识，将此项改革提上议事日程;试点阶段：通过确定改革试点、组织及总结试点地区及先行改革地区的改革工作，探索政府投资工程的管理体制、管理方式、管理机构、管理规则、投资建设程序、监督机制等问题;规则建立阶段：形成中央政府投资工程管理的法律法规体系和管理体制。引导地方的相关法规建设。制度实施阶段：全面实施中央政府的有关政府投资工程管理规则，改变原有做法，实行新的管理方式。制度修整完善阶段;根据新的管理方式暴露出来的问题，调整全面推开阶段不断完善阶段。
    在研究宣传阶段，通过课题研究和探讨，重点要完成政府决策部门、各主管部门的认识问题、管理体制框架问题。
    在试点阶段，重点是组织各级建设行政主管部门开展政府投资工程建设管理方式改革的试点工作。建设行政主管部门可选择若干城市作为试点联系单位。省、自治区建设行政主管部门可以选择若干城市进行试点，直辖市建设行政主管部门可以在有条件的政府投资工程项目上进行试点。各省、自治区、直辖市建设行政主管部门和试点城市应当研究制定具体试点方案，加强组织领导，及时总结经验。
    在规则建立阶段，一方面要填补政府投资工程管理方面法规制度的空白，如政府投资工程的管理运做程序方面的规定，对于专业化相对集中的组织机构管理规定等，一方面应当对于现有的法律法规进行调整完善，如招标投标、合同、造价等法律法规。
    整个政府投资工程管理方式的改革比较重要、难度也比较大的阶段在于规则建立之前的各个阶段，在制度实施和制度调整完善阶段，更多的是执法的问题和对新出现问题的微调过程。